一、租赁未利用地：
新能源项目建设坚持节约集约用地这一根本方针，应充分利用沙地、裸岩砾地、荒草地等国有未利用地，尽量不占用或者是少占用耕地。基于这一政策指引对于可再生能源建设项目用地问题上应采取统筹规划，合理安排。充分利用
未利用地，并重视对项目用地周边生态环境的保护。《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）第一章节第四小结中称，采取差别化用地政策支持新业态发展。规定光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形
态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。
（1）用地方式：租赁。
（2）租赁对象：戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，包括国有未利用地和集体未利用地。
（3）使用条件：保持未利用地不变。
（4）法律手续：补偿协议，当地县国土资源部门备案。
在实践中会出现一些租赁的土地上附着有多种类型的权利类型情况，对于这种情况在签订租赁协议时应该注意与不同权利类型的土地权利人分别明确租赁协议的权利义务关系。新能源项目开发企业需要明确目标土地的权利人，并且与
正确的发包方或承包经营权人签订土地租赁合同。其次，在直接发包过程中，应该重视民主决策程序的合法性。《农村土地承包法》第五十二条第一款明确规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，
应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”如果发包的程序存在瑕疵，会导致项目用地也存在瑕疵。因此，必须按照规定履行相应的民主程序，明确村民集体的权利义务使得发包程序公正合法。
此外，由于新能源发电项目投资规模大、运营期限长，为了保持经营的持续稳定性一般都要签署长期合同，但根据《民法典》第七百零五条的规定，租赁期
限不得超过二十年。② 对于约定的超过二十年租赁期限的，超过部分约定无效。新能源开发企业在签订租赁合同时，应设置自动续租条款，或者设定明确的续租约定，以降低合同期满给电站资产和运营带来的不确定性风险。
二、以林光互补方式租赁宜林地：
国家林业局《关于光伏电站使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）对光伏电站使用林地作了以下规定：“三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用'林光互补’用地
模式，'林光互补’模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。四、光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用'林光互补’用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。”
（1）用地方式：租赁。
（2）租赁对象：宜林地。
（3）使用条件：保持宜林地性质不变。
（4）法律手续：施工期，办理临时占用林地手续；运营期，签订补偿协议，通过租赁方式使用。
“林光互补”虽然是一种较为灵活的取得新能源项目建设用地使用权的方式，不仅使得宜林地得到了利用而且压缩了建设电站成本。但是必须强调的一点是，因为该用地方式涉及林地，因此“林光互补”方案是该用地方式中的一个重要条件，在项目施工前必须上报该方案并经林业部门审批，这也是以租赁方式合法使用宜林地的前提。
之所以探索出以“林光互补”模式取得新能源项目用地，主要因为近年来，我国西部地区弃光限电现象越发严重，西部大型光伏电站的发展日趋严峻。我国西部地区光伏电站的发展趋于饱和，与此同时，中东部地区光伏电站的发展起步较晚。这些中国中部和东部主要地区平坦丘陵，是非常有利于光电项目的建
设。加之国家林业局出台了“153号文”，该文件中放宽了对林地的使用，允许利用天然林保护区内的宜林地建设光伏电站，因此光伏电站向东发展是必不可挡的趋势所在。
对于“林光互补”模式的尝试我国很多地方进行了先行一步的尝试，为后人留下了宝贵经验和借鉴方法。
张家口作为全国首个可再生能源示范区，在2015年11月经国家林业局同意之后河北省林业厅批复在该市开展光伏林业试点。为解决“林光互补”试点地区造林问题，张家口市正在实施光伏林业工程，首先是要确保森林性质不变。保证
造林面积和光伏占地面积各占一半，在光伏板下方种植较为低矮的乔木能够有效解决这一问题。同时规定种植的林木归入原林权主所有，其租用期间的林木由项目公司进行管理和保护，租赁期限结束之后林地和林木均归还给原林权所有者。
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作为中国首批新能源示范城市之一，大同市还向我们展现出先进光伏产品应用与产业升级“林光互补”的一体化发展模式。该地结合当地环境以及地质情况，决定在采煤沉陷区林木蓄积量较低的林地建设“林光互补”电站，并规定光伏企
业采用“林光互补”模式的在开工之前必须缴纳一定的林业生态恢复保证金才可动工。只有当林业生态工程达到既定标准之后便可以归还保证金。该项举措是为了保障生态环境可以达到最低的损害。该“林光互补”工程主要集中在我国的
中东部，而中东部电能消纳能力强，出现弃光限电的可能性较低。结合西部地面电站的经验，国家在管理中东部的“林光互补”过程会避免很多不必要的错误。政府积极正确的引导，光伏投资者明智热情的投资，定会发挥“林光互补”的最大潜力，带动光伏产业的发展。
三、光伏扶贫项目租赁农用地：
光伏扶贫项目是指国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以发改部门备案文件为依据，办理用地预审、报批。
国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）作了如下规定：“二、积极保障光伏扶贫项目用地。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的
光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改
变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。”并且《意见》提出，光伏发电可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久
基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。因此对于此类用地的租赁上要求较为严格，在各省的具体政策方案的实施中一般都会明确规定对于此类方式取得的用地的，相关监管部门应该加强对各自管辖区内光伏建设领域的监督管理，严禁项目建成前的任何倒卖行为。
根据《民法典》第三百三十九条和第三百四十一条的有关规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可
以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”① 因此土地承包经营权人有权决定承包土地经营权流转的对象和方式。办理土地经营权流转的可以由承包户与受让方直接签订书面流转合同，报发包方和乡
（镇）人民政府和农村土地承包管理部门各备案一份；也可以由村集体或中介服务组织统一组织，承包户出具书面授权委托书，村集体以代理人的身份与受让人签订书面流转合同。因为新能源项目所具有的长期性，因此项目公司与村
集体或者土地承包经营权人签订的土地经营权流转合同存续期限往往是超过五年的，因此需要向登记机关进行申请土地经营权的登记，才可对抗第三人。
（1）用地方式：光伏方阵租赁、场内道路按农村道路用地管理。
（2）租赁对象：除基本农田以外的农用地。
（3）使用条件：不破坏农业生产条件，不改变原用地性质。
（4）法律手续：①农用地流转手续：对于承包户直接与使用人签订合同的情况，应具备的法律文件有：书面流转合同以及备案手续；对于村集体经济组织统一办理流转情况，应具备的法律文件有：承包户的授权委托书、书面流转合同、村集体和乡（镇）人民政府的备案手续以及地方政府规定的流转程序中的中标通知等。②租赁期限超过五年的可以向登记机关办理土地经营权登记备案手续，该公示手段可以对抗善意第三人。③按项目所在地的有关部门提出的建设要求实施。
光伏扶贫项目的可持续发展对于我国巩固脱贫攻坚成果、有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴具有重要意义。2020年2月，国务院扶贫办综合司、财政部办公厅联合印发《关于积极应对新冠肺炎疫情影响切实做好光伏扶贫促进增收工作的通
知》（国开办司发〔2020〕3号），明确“2020年光伏扶贫发电收益的80%用于贫困人口承担公益岗位任务的工资和参加村级公益事业建设的劳务费用支出”，① 为积极化解新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的不利影响提供了应急方案。光
伏扶贫项目以其稳定、可持续创收为优势，扶贫成效显著。②因此此类项目在实施时也经常以产业扶贫为项目评价的指标，如在云南省能源局关于印发2017年集中式光伏扶贫电站项目清单的通知中就要求各有关州（市）发展改革委（能源局）必须按照项目名单加强对光电扶贫项目的管理和监督，指导项
目业主依法完善好各项手续，按期并网发电，切实落实扶贫计划措施。对于不能如期建成，不能实现扶贫计划的有关州市的项目业主，将会在未来年度新增建设规模分配中采取相应限制的措施。并且云南省能源局还要求该省相关的电
网公司也应支持全省的光伏扶贫工作，确保项目及时并网运行，发挥工程的综合效益，以此来督促光电扶贫项目主体充分利用租赁地并达到产业扶贫的效果。
四、光伏复合项目租赁农用地：
光伏复合项目是指对农用地进行复合利用的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补、牧光互补及其他“光伏+”模式的光伏复合项目。
国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）作了如下规定：“三、规范光伏复合项目用地管理。对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设
的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基
本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地
按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。”
在涉及光伏复合项目时，国土资源部等有关部门要按照权责统一的原则，明确监管措施，同时明确本地区复合项目建设和认定标准的要求设置不同的标准以贴合当地能源产业实际特点。如山东省发改委规定，山东省建设在农用地的光
伏组件应该高于2.5米，并且桩基与桩基之间的间隔不能少于4米，除此之外，对于行间距也规定了大于4米的要求。同时对场内道路和水上光伏建设高度也有明确规定。
根据《民法典》第三百三十九条和第三百四十一条的有关规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可
以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”因此土地承包经营权人有权决定承包土地经营权流转的对象和方式。办理土地经营权流转的可以由承包户与受让方直接签订书面流转合同，报发包方和乡（镇）
人民政府和农村土地承包管理部门各备案一份；也可以由村集体或中介服务组织统一组织，承包户出具书面授权委托书，村集体以代理人的身份与受证人签订书面流转合同。因为新能源项目所具有的长期性，因此项目公司与村集体或
者土地承包经营权人签订的土地经营权流转合同存续期限往往是超过五年的，因此需要向登记机关进行申请土地经营权的登记，才可对抗第三人。
（1）用地方式：光伏方阵租赁、场内道路按农村道路用地管理。
（2）租赁对象：除基本农田以外的农用地。
（3）使用条件：不破坏农业生产条件，不改变原用地性质，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、摆荒。
（4）法律手续：①农用地流转手续：对于承包户直接与使用人签订合同的情况，应具备的法律文件有：书面流转合同以及备案手续；对于村集体经济组织统一办理流转情况，应具备的法律文件有：承包户的授权委托书、书面流转合同、村集体和乡（镇）人民政府的备案手续以及地方政府规定的流转程序中的中标通知等。②租赁期限超过5年的可以向登记机关办理土地经营权登记备案手续，该公示手段可以对抗善意第三人。③按项目所在地的有关部门提出的建设要求实施。④将相应的光伏复合方案向当地相关部门进行备案。
光伏复合项目租赁农用地应注意以下几点：
首先，根据国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）的规定，能够通过承包、租赁等方式取得用地的部分，仅针对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，除桩基用地外，严禁硬
化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒，并且不得占用永久基本农田。 因此，通常情况下，升压站和管理用房涉及的土地不能采用承包、租赁等方式取得。
其次，从项目角度而言，若涉及农用地承包、租赁的，光伏项目应被认定为光伏复合项目，一般均体现于备案文件之上。如在陕西省铜川光伏技术领跑基地某光伏发电项目中，项目单位在签订土地租赁合同之前就将该项目向陕西省铜川市发展改革委员会进行了项目备案。项目备案确认书中明确指出“建设内容为采用光伏复合形式”。
最后，在项目运营过程中，应保证光伏项目满足复合项目的要求，对农用地进行返租或通过其他方式保证农业生产，避免项目所涉农用地抛荒、撂荒。
责任编辑：陆珂
来源：电新智库
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